1.
Что такое ИУВР?
- Согласно первоначальному
определению Технического комитета международной организации "Глобальное водное
партнерство" (ГВП): "ИУВР - это процесс, способствующий согласованному развитию
и управлению водой, землей и другими ресурсами с целью достижения максимального
социально-экономического благополучия на справедливой основе, без причинения ущерба
устойчивости жизненно-важных экосистем".
-
современное определение ИУВР, сформулированное НИЦ МКВК и распространенное в странах
Центральной Азии: "ИУВР - это система (политика) управления, основанная на учете
всех поверхностных, подземных и возвратных вод в пределах гидрографических границ
водных бассейнов, которая увязывает интересы различных отраслей экономики и уровни
иерархии водопользования, вовлекает все заинтересованные стороны в процессы принятия
решений, способствует эффективному использованию водных, земельных и других природных
ресурсов в интересах устойчивого обеспечения требований природы и общественности
в воде".
2.
Почему необходимо улучшать системы управления водными ресурсами?
- Симптомы дефицита и загрязнения водных ресурсов
начали ощутимо проявляться в конце XIX - начале XX века, в связи с ростом численности
населения, развитием технологий промышленного и сельскохозяйственного производства
в большинстве регионов планеты. Эти угрозы существенно возросли во второй половине
XX века вследствие глобализации мировой экономики и повсеместного распространения
интенсивных технологий производства, связанных с ростом водопотребления.
- Поэтому всё больше государств были вынуждены принимать
экстренные меры для гарантированного доступа к качественным водным ресурсам населения
и водопотребляющих секторов экономики. Чаще всего эти меры носили реактивный характер,
то есть были направлены на устранение последствий аварий, стихийных бедствий,
или на восстановление водохозяйственных объектов. Подобные действия не всегда
могут препятствовать возникновению новых водных проблем при сохранении архаичной
системы управления. В связи с этим постепенно начало формироваться представление
о необходимости координированных действий в сфере использования и охраны водных
ресурсов, интеграции всех субъектов водопользования для совместного разрешения
общих задач. С целью реализации этих идей многие страны выработали новые подходы
к управлению своим водным фондом, исходя преимущественно из национальных интересов.
- В 2000-2005г.г. на каждого жителя планеты приходилось
около 750м3 пресной воды. Однако ожидается, что примерно к 2050 году этот осредненный
показатель сократиться до 450м3 из-за роста численности населения, развития водопотребляющих
секторов экономики и последствий глобального изменения климата. Обобщение различных
прогнозов свидетельствует, что к этому времени 80% стран планеты будут испытывать
дефицит водных ресурсов. Эти опасные тенденции вызывают необходимость своевременного
реагирования, прежде всего, совершенствования технологий и процедур планирования,
регулирования экономного использования и охраны водных ресурсов. Для государств
Центральной Азии, в том числе и Кыргызстана, относящихся к аридной зоне с засушливым
климатом и возрастающей нехваткой воды, решение этих проблем является необходимым
условием для устойчивого социально-экономического развития и сохранения природных
экосистем для будущих поколений.
3.
Исторические корни ИУВР
- Хотя
базовые принципы и механизмы политики ИУВР в современном виде получили общее признание
только в начале 1990-х годов, осознание важности комплексного использования вод
для жизнеобеспечения населения, орошения, рыболовства, судоходства и др. нужд
в разных регионах планеты возникло ещё в античный период и в эпоху раннего средневековья.
Постепенно складывалось и понимание того, что достичь сбалансированного водопользования
без четких законов и участия представителей всех заинтересованных сторон в процессах
распределения водных ресурсов будет невозможно. Поэтому в законах Шариата когда-то
были столь подробно изложены правила регулирования водных отношений, разрешения
водных споров и привлечения к ответственности "нарушителей водного законодательства".
К примеру, один из ключевых постулатов ИУВР
- принцип обязательного общественного участия в управлении водой, также имеет
многовековые корни: в ряде стран Ближнего Востока и в Центральной Азии издавна
создавались "меджлисы мирабов" и подобные консультационные органы хозяев и распределителей
воды, а в Испании с 12 века и до сих пор действует Валенсийский водный трибунал,
т.е. еженедельное собрание представителей местной общественности, обсуждающих
любые насущные проблемы водных отношений.
-
Системы государственного устройства, в том числе структуры управления водными
ресурсами и водохозяйственной инфраструктурой в каждой стране исторически создавались
и изменялись под воздействием сложившихся веками традиций, географических, климатических,
политических, экономических и других, порой субъективных факторов и поэтому имеют
существенные различия. Тем не менее, основываясь на общедоступных данных Интернета,
можно выделить несколько вариантов национальных и трансграничных (межгосударственных)
схем управления водными ресурсами, опыт применения которых в большей или меньшей
степени использовался при обосновании политики ИУВР. В этом отношении следует
отметить особую роль Испании и Франции.
- Испания
одной из первых, еще в 1920-е годы приступила к реализации гидрографического принципа
управления водными ресурсами. В рамках этой политики были постепенно сформированы
бассейновые водохозяйственные организации (гидрографические Конфедерации), деятельность
которых координируется Министерством окружающей среды, но осуществляется на основе
независимого юридического статуса и обширных автономных полномочий по обеспечению
общих интересов государства в целом и водопользователей данного бассейна. Следует
особо отметить, что Испания в числе первых начала создавать Бассейновые водные
Советы и организовала единую структуру управления поверхностными и подземными
водными ресурсами.
- Наряду с испанской, институциональная
модель управления водными ресурсами Франции признается ныне одной из наиболее
эффективных. Это обусловлено достижением высокого уровня развития организационной
структуры, технологий и технических средств управления, экономических механизмов
платного водопользования, обеспечивающих покрытие затрат на содержание и развитие
инфраструктуры.
Эта модель основана на трех
основных положениях:
а) децентрализации управления,
б) признания воды общественным достоянием и
неотъемлемой частью окружающей среды, и
в)
признания воды природным ресурсом, имеющим определенную стоимость ("вода платит
за воду").
Третье из указанных положений предусматривает
пропорциональное возмещение затрат на развитие и эксплуатацию водохозяйственной
инфраструктуры, очистку, доставку воды и прочие мероприятия за счет средств заинтересованных
водопользователей. В рамках реализации этих положений во Франции система комплексного
управления водными ресурсами предусматривает возложение всех ключевых функций
и полномочий в сфере регулирования использования и охраны вод на автономные бассейновые
организации, сформированные по гидрографическому признаку и действующие в тесном
партнерстве с общественными объединениями водопользователей. Во Франции созданы
эффективные процедуры предотвращения конфликтов интересов между субъектами водопользования,
уделяется повышенное внимание вопросам улучшения качества вод и охраны окружающей
среды. Эта страна ещё в 1964г. юридически обосновала и приступила к практическому
внедрению одного из ключевых принципов ИУВР - "загрязнитель платит", обеспечивающего
возможность финансирования водоохранных мероприятий за счет субъектов водопользования,
загрязняющих водные ресурсы.
- Вместе с тем,
идеология ИУВР обобщает исторические традиции и прогрессивные идеи и других стран,
учитывает и негативные результаты институциональных реформ водных секторов в некоторых
государствах. Поэтому политика ИУВР органично впитала в себя и многовековые традиции
народов Центральной Азии по организации общественных водохозяйственных работ методом
"ашара" и опыт Мексики по формированию общественных ассоциаций водопользователей.
Стоит отметить и роль Австралии в формировании рынков воды и создании оригинальной
структуры управления водными ресурсами в бассейне Мюррей-Дарлинг, и столетний
опыт США по организации управления водными ресурсами в долине реки Теннеси. Коли
так, уместно утверждение что ИУВР - это совместный продукт всего мирового сообщества.
4. Как создавалась
идеология ИУВР?
- Учитывая интенсивно
развивающиеся в последние десятилетия интеграционные процессы и общие угрозы,
связанные с возрастающим дефицитом воды, мировое сообщество неизбежно должно было
обобщить предшествующий опыт, накопленный в разных регионах планеты и выработать
единые подходы к преодолению глобальных водных проблем. Как следствие, ещё до
того, как идеология ИУВР получила общественное признание, многие идеи и механизмы
интегрированного управления нашли отражение в нормах международного водного права,
например, в Директиве Европейского Парламента и Совета Европейского Союза № 2000/60/ЕС
"Основы деятельности Сообщества в области водной политики" от 23.10.2000г.
- Первая же попытка выработки концепции интегрированного
управления водными ресурсами была предпринята в 1992 году на Международной конференции
по водным ресурсам и окружающей среде в Дублине, Ирландия. В итоговом документе
(заявлении) этой конференции были сформулированы следующие четыре базовых принципа:
1. Пресная вода - это исчерпаемый и уязвимый
ресурс, чрезвычайно важный для поддержания жизни и развития окружающей среды;
2. Освоение и рациональное использование водных
ресурсов должно основываться на принципе всеобщего участия с вовлечением пользователей,
планирующих организаций и лиц, принимающих политические решения на всех уровнях;
3. Женщины играют центральную роль в обеспечении,
рациональном использовании и охране водных ресурсов;
4.
Вода, во всех конкурирующих видах её использования, обладает экономической ценностью
и должна быть признана в качестве экономического блага.
-
На Всемирном Саммите по устойчивому развитию, прошедшем в 2002 году в Йоханнесбурге
(Южноафриканская Республика) была принята программа борьбы с бедностью и повышения
уровня жизни населения в виде "Целей Развития Тысячелетия", большинство задач
которой предполагалось реализовать в период до 2015 года. В этой программе заметная
роль отведена вопросам роли водных ресурсов, в частности, следующим целям внедрения
ИУВР:
1. Способствовать динамичному, интерактивному
и многоотраслевому подходу к управлению водными ресурсами, включая выявление и
защиту потенциальных источников запасов пресной воды, то есть подходу, который
объединяет технологические, социально-экономические, экологические и здравоохранительные
аспекты;
2. Планировать устойчивое и рациональное
использование, защиту, экономию и управление водными ресурсами на основе потребностей
и приоритетов общества в рамках политики национального социально-экономического
развития;
3. Проектировать, выполнять и оценивать
проекты и программы, которые экономически эффективны и социально необходимы в
рамках четко определенных стратегий и основаны на подходе полного общественного
участия, включая женщин, молодёжь, местных жителей и общины в проведении политики
и принятии решений в области управления водными ресурсами;
4.
Определить и укрепить или разработать, если необходимо, в частности, в развивающихся
странах, соответствующие организационные, правовые и финансовые механизмы, гарантирующие,
что водная политика и её воплощение являются катализаторами социального прогресса
и экономического роста.
- В Йоханнесбургской
декларации Всемирного Саммита "Провозглашение стратегического партнерства Европейского
Союза и государств ВЕКЦА по водным вопросам для устойчивого развития" Кыргызстан
и другие государства Центральной Азии приняли на себя конкретные обязательства
"…сделать вклад в разработку интегрированного подхода к управлению водными ресурсами
(ИУВР) и планов по эффективности использования водных ресурсов во всех странах
к 2005 году". Следует особо отметить, что эти обязательства странам Центральной
Азии не удалось реализовать в полной мере до последнего времени.
-
Хотя аббревиатура ИУВР после Йоханнесбургского Саммита получила широкое распространение,
в течение некоторого времени не прекращались дискуссии о сущности ИУВР, то ли
формализованном процессе управления водными ресурсами, то ли унифицированной структуре
управления? В конечном счете, после этих дискуссий возникло взаимопонимание, что
ИУВР - это система управления водными ресурсами, основанная на ряде идеологических
принципов и механизмов. Эти принципы рекомендуется применять странам-участникам
мирового сообщества, чтобы обеспечить эффективное использование и охрану водных
ресурсов. При этом политика ИУВР вовсе не предполагает обязательное внедрение
какой-либо конкретной структуры управления водными ресурсами в каждой стране,
а напротив, подчеркивает, что эти структуры могут существенно различаться для
бедных, развивающихся и развитых стран и в зависимости от специфики местных условий,
присущих каждому государству.
- В современном
понимании идеология ИУВР основывается на следующих принципах:
1.
Управление водными ресурсами должно осуществляться не по административно-территориальному
признаку, а по гидрографическому признаку, то есть в пределах установленных границ
водных бассейнов и водохозяйственных систем;
2.
Управление должно предусматривать учет, комплексное использование и охрану поверхностных,
подземных и возвратных вод, рассматриваемых в их тесной взаимосвязи в пределах
каждого водного бассейна, а также принимать во внимание климатические особенности
регионов;
3. Процедуры управления должны реализовываться
при обязательной увязке (координации) всех видов водопользования и всех участвующих
в управлении министерств, ведомств, предприятий и организаций. Координация должна
осуществляться по горизонтали (между водопотребляющими отраслями экономики и исполнительными
агентствами) и по вертикали (между национальным, бассейновым, системным уровнями
управления и вплоть до физических лиц - водопользователей);
4.
Должно быть обеспечено обязательное участие представителей общественности и субъектов
водопользования в планировании и реализации решений по управлению водными ресурсами
и водохозяйственной деятельностью, в финансовой и других формах поддержки развития
этих видов деятельности;
5. При регулировании
водопользования должно быть обеспечено устойчивое состояние водных экосистем и
земель водного фонда путем предотвращения загрязнения и истощения природных водных
объектов;
6. Должна быть обеспечена приоритетность
мер водосбережения и борьбы с непродуктивными потерями водных ресурсов в водохозяйственных
системах, управляемых поставщиками воды и водопользователями, с учетом спроса
на воду;
7. Должна быть обеспечена прозрачность
планируемых и реализуемых мер по управлению водными ресурсами, распределению и
использованию воды путем организации национальных, региональных и ведомственных
(отраслевых) систем информационного обеспечения;
8.
Должна быть достигнута экономическая устойчивость управления водными ресурсами
и водохозяйственной деятельности с использованием рыночных механизмов водопользования
и общественного финансового участия в содержании и развитии национального водного
фонда.
- В большинстве литературных источников
по теме ИУВР эти восемь принципов признаются основополагающими. По мнению Технического
Комитета международной организации "Глобальное водное партнерство" (ТК ГВП), основными
механизмами применения ИУВР должны являться:
1.
Политические решения, например, национальные водные стратегии, утверждаемые правительствами
государств;
2. Правовая основа, т.е. законодательные
и другие нормативно-правовые акты, конкретизирующие процедуры осуществления ИУВР;
3. Экономическая основа, т.е. механизмы финансирования
и стимулирования водохозяйственной и водоохраной деятельности.
-
В мировой практике последнего десятилетия указанные ключевые принципы и механизмы
ИУВР реализуются в следующих базовых направлениях:
1.
Децентрализации процессов управления, обеспечивающей передачу значительной части
управляющих и исполнительных функций с центрального уровня на бассейновый или
системный уровень;
2. Расширения участия местных
органов власти и неправительственных организаций в управлении водными ресурсами
и водохозяйственной инфраструктурой;
3. Водопользователи
по отношению к органам государственного управления становятся всё чаще партнерами,
а не бенефициариями;
4. Активизации действий
в сфере рационального использования и охраны водных ресурсов;
5.
Укрепления межсекторных (межотраслевых) связей по горизонтали;
6.
Развития рыночных механизмов водопользования и экономического стимулирования мер
по рациональному использованию и охране водных ресурсов;
7.
Интенсивного развития межгосударственных водных отношений.
5.
В чём преимущества политики ИУВР, по сравнению с ранее применяемыми системами
управления водными ресурсами?
-Можно предположить, что если
в последнее десятилетия многие страны стали использовать идеологию ИУВР при реформировании
национальных структур управления водными секторами, то эти страны уже осознали
ощутимую выгоду от внедрения подобных мероприятий. В чём же может заключаться
эта выгода? На основании данных литературных источников можно выявить следующие
потенциальные выгоды от внедрения политики ИУВР:
-
ИУВР способствует более эффективной результативности инвестиций, совместно
выделяемых различными секторами национальной экономки вследствие "синэргетического
эффекта", получая большие доходы, по сравнению с практикой независимого отраслевого
инвестирования;
- ИУВР
помогает избежать неэффективных инвестиций и дорогостоящих ошибок из-за получения
неустойчивой прибыли, непредвиденных последствий или утраченных возможностей при
принятии управляющих решений, зачастую возникающих при краткосрочном узкоотраслевом
подходе к планированию и управлению водными ресурсами;
-
ИУВР способствует более рациональному распределению водных ресурсов,
исходя из "общей картины" социальных, экономических и экологических целей, вместо
прежней системы водопользования, как правило, основанной на преимущественном обеспечении
интересов отдельных секторов экономики;
-
ИУВР способствует предотвращению конфликтов при регулировании водных
отношений вследствие внедрения механизмов корпоративного управления водными ресурсами
с участием всех заинтересованных сторон;
-
ИУВР способствует снижению рисков отрицательных последствий неустойчивого
социально-экономического развития, вызванных необходимостью значительных инвестиций
на цели ликвидации экологических ущербов;
-
ИУВР позволяет устранить излишние и дублирующие функции и полномочия
исполнительных агентств, участвующих в управлении водным фондом. Вследствие этого
могут быть сокращены либо более эффективно перераспределены средства из государственного
бюджета, ранее направляемые на содержание персонала, осуществляющего дублирующие
функции.
- В конечном счете, внедрение политики
ИУВР способствует увеличению занятости и доходов
населения, занятого в водопотребляющих секторах экономики, улучшению здоровья
населения посредством создания устойчивой системы питьевого водоснабжения, восстановлению
и сохранению окружающей среды, сохранению и рациональному использованию земельных,
водно-энергетических и др. природных ресурсов.
Кроме
того, вовлечение значительного количества людей в процессы ИУВР будет способствовать
повышению уровня образованности и общему росту потенциала трудовых ресурсов. Для
Кыргызстана, обладающего ограниченными запасами полезных ископаемых, вода является
важнейшим природным ресурсом. Поэтому создание эффективной системы управления
водными ресурсами на основе принципов ИУВР является для Республики крайне важной
задачей.
6.
Соответствует ли современная система управления водным сектором Кыргызстана основным
принципам ИУВР?
- В период от
обретения суверенитета и до принятия Водного Кодекса в 2005 году в Кыргызстане
преимущественно сохранялась централизованная система управления и охраны водных
ресурсов, принятая в СССР. Регулятивные, планирующие и контрольные функции и полномочия
были сосредоточены в республиканских министерствах и ведомствах, а исполнительные
функции - в региональных организациях этих министерств, сформированных по административно-территориальному
признаку. Вместе с тем заслуживает внимания, что ещё в 1970-х годах в Советском
Союзе долгосрочное планирование водохозяйственной и водоохраной деятельности начало
осуществляться в рамках "Схем комплексного использования и охраны водных ресурсов",
которые составлялись для всех крупных речных, озерных или морских бассейнов. Хотя
эти схемы, с современной точки зрения, недостаточно учитывали экологические требования,
не предусматривали участие общественности в процессах управления и применение
рыночных механизмов водопользования, в то же время они уже содержали ряд позитивных
аспектов в контексте идеологии ИУВР. Поэтому идеи ИУВР не являются для Кыргызстана
принципиально новыми, а лишь добавляют в сложившуюся на постсоветском пространстве
практику водных отношений два элемента:
а) участие
общественности в управлении водными ресурсами;
б)
регулирование экономических отношений в водном секторе на основе рыночных моделей.
- Для Кыргызстана, уже накопившего практический
опыт формирования АВП, Федераций АВП и водохозяйственных Советов, а также некоторый
опыт внедрения механизмов платного водопользования эти два элемента также не являются
новыми. Поэтому практическое использование принципов ИУВР при реформировании системы
управления водным сектором может привести к следующим изменениям традиционно сложившихся
в Кыргызстане механизмов управления:
- переходу
от управления водными ресурсами и объектами инфраструктуры в пределах административных
границ, к управлению в границах водных бассейнов и водохозяйственных систем;
-
переходу от административно-командных методов управления (основанного, по утверждениям
ряда зарубежных экспертов, на механизмах принуждения) к корпоративным методам
управления распределительного типа, с участием в обсуждении и принятии решений
представителей водопользователей и общественности;
-
переходу от авторитарного управления типа "сверху вниз" к демократическому управлению
с применением обратной связи типа "снизу вверх и сверху вниз". Это означает, что
технологии регулирования водопользования должны основываться на запросах потребителей
воды и их участии в выработке управляющих решений ("снизу"), а также на преимущественно
правовом, экономическом и лицензионном регулировании водопользования и оказания
поддержки водопользователям ("сверху");
- переходу
от ведомственного управления к скоординированному межведомственному (интегрированному)
управлению;
- переходу от преимущественного
лимитирования потребления водных ресурсов к регулированию спроса на водные ресурсы;
- разграничению функций управления ресурсами и функций
оказания услуг в структуре органов управления.
-
Принятие в 2005г. Водного Кодекса КР позволило создать основу правовой базы для
внедрения в республике политики ИУВР. В действующей редакции Водного Кодекса,
с формальной точки зрения, нет упоминания об ИУВР, отсутствует даже расшифровка
понятия об интегрированном управлении водными ресурсами. Вместе с тем, многие
положения этого законодательного акта косвенно соответствуют принципам ИУВР, рассматривая
процедуры управления, как "комплексную систему мер, норм и правил, …обеспечивающую
развитие, рациональное использование, охрану водных ресурсов и окружающей среды,
охрану здоровья людей, а также защиту от опасного влияния вод".
-
Анализ содержания Водного Кодекса позволяет выявить следующие совпадения его норм
с принципами ИУВР:
- о необходимости соблюдения
комплексного подхода к управлению водными ресурсами (статья 5);
-
о необходимости соблюдения бассейнового подхода, организованного по гидрографическому
принципу, при использовании и охране вод (статья 5);
-
о необходимости координации деятельности исполнительных агентств и других организаций,
участвующих в управлении национальным водным фондом (статьи 9 и 10);
-
о необходимости участия всех заинтересованных сторон водных отношений в процессах
планирования, принятия и реализации управляющих решений (статья 6);
-
о необходимости обеспечения равного и гарантированного доступа водопользователей
к водным ресурсам (статья 6);
- об экономической
ценности водных ресурсов и необходимости введения режима платного водопользования
(статьи 6, 40, 48 и др.);
- о необходимости
формирования демократических институтов управления водным фондом (статьи 5, 9,
10, 77, 79 и др.);
- о необходимости планирования
мероприятий по использованию и охране водных ресурсов на основе Национальной водной
стратегии и бассейновых водных планов (статьи 18, 19 и 20);
-
о необходимости обеспечения прозрачности и доступности информации о состоянии
и использовании водных ресурсов (статья 6);
-
о комплексном регулировании водоохранной деятельности (глава 9);
-
об использовании принципа "загрязнитель платит" (статья 6);
-
о необходимости регулирования использования водных ресурсов на основе разрешительной
системы водопользования (глава 4) и др.
-
Следует отметить, что к настоящему времени зарубежными и национальными экспертами
выявлено более 40 противоречий, недостаточно корректных формулировок и спорных
положений в содержании Водного Кодекса. Кроме того до настоящего времени в Кыргызстане
используются многие правовые акты, регулирующие водные отношения, введенные в
действие ещё в советский период и зачастую противоречащие положениям Водного Кодекса
и принципам ИУВР. Это свидетельствует о необходимости существенной модернизации
законодательной и нормативной базы, с целью её адаптации к современным условиям
Кыргызстана и передовым тенденциям развития водного права. Тем не менее, хотя
содержание действующего водного законодательства КР вовсе не является препятствием
для внедрения ИУВР, реформирование структуры управления водным сектором КР до
сих пор не завершено. Поэтому уместно утверждение, что в Кыргызстане ныне отсутствует
эффективная система управления водными ресурсами.
-
Этот вывод можно обосновать следующими фактами:
а)
дублированием исполнительных функций и полномочий у органов управления водным
фондом, подчиненных различным министерствам и ведомствам, в особенности, в сфере
регулирования, мониторинга и надзора;
б) отсутствием
комплексного подхода к вопросам планирования и регулирования использования водных
ресурсов на основе национальной водной стратегии и бассейновых водных планов;
в) отсутствием действенных и прозрачных механизмов обеспечения ответственности
государственных органов за надлежащее исполнение возложенных функций и полномочий;
г) деградацией разрешительной системы водопользования
- ключевого механизма обеспечения рационального использования и охраны вод;
д) деградацией технической базы и устаревшими технологиями
мониторинга состояния и использования водного фонда;
е)
отсутствием единой национальной информационной системы о водных ресурсах, доступной
для всех заинтересованных сторон;
ж) задержкой
внедрения ключевых принципов ИУВР, например, перехода к гидрографическому принципу
управления, создания вертикально интегрированной структуры управления водными
ресурсами и общественных координирующих институтов, предусмотренных Водным Кодексом;
з) слабостью экономических механизмов стимулирования
рационального водопользования и др.
7.
Что сдерживает внедрение политики ИУВР в Кыргызстане?
Если
общеизвестны недостатки действующей системы управления национальным водным сектором,
негативные последствия её сохранения в обозримой перспективе, а также ощутимые
выгоды от внедрения политики ИУВР, то почему прежняя система управления не реформируется
на протяжении длительного периода?
- Чаще всего
слабая активность в продвижении политики ИУВР в Кыргызстане объясняется неустойчивостью
политической обстановки в стране или нехваткой средств на проведение реформ. Однако
подобные аргументы не выдерживают критики, если учесть, что для реализации таких
ключевых задач ИУВР, как модернизация нормативно-правовой базы, формирование общественных
организаций или упорядочение функций и усиление координации деятельности исполнительных
агентств вовсе не требуется привлечения значительных инвестиций. Поэтому,
исходя из обобщенных данных мирового опыта, главная причина подобных промедлений
заключается не в дефиците финансовых средств, а в отсутствии достаточной моральной
и экономической заинтересованности в осуществлении институциональных преобразований,
как у водопользователей, так и у государственных органов, участвующих в управлении
водным сектором.
- В свою очередь, слабые мотивации
потенциальных участников процесса преобразований можно объяснить двумя решающими
факторами. В первую очередь - тем, что в Кыргызстане пока остро не ощущается дефицит
водных ресурсов, и проблемы реформирования водного сектора не воспринимаются,
как первостепенные. Хотя с учетом перспектив развития демографической ситуации
в стране, ожидаемого восстановления производства и негативных проявлений глобального
изменения климата, такая недальновидная политика может вызвать негативные последствия
уже в обозримом будущем.
Следует откровенно
признать также наличие скрытых конфликтов интересов среди министерств и административных
ведомств, участвующих в управлении водным сектором, недостаточную осведомленность,
инерцию мышления или преобладание ведомственных (корпоративных) и личных интересов
над государственными интересами у многих официальных лиц, принимающих ответственные
решения. Следует отметить, что подобные субъективные
причины весьма характерны не только для Кыргызстана, но и для других развивающихся
стран.
- Если это выводы можно признать убедительными,
то к числу приоритетных задач можно отнести не только всестороннее укрепление
потенциала водного сектора, но и проведение специальных акций, направленных на
изменение поведенческих мотивов у всех заинтересованных сторон водных отношений.
Прежде всего, официальные лица, принимающие политическое решение о проведении
реформы, должны быть осведомлены, что эти реформы не могут быть реализованы в
короткие сроки.
- Напротив, выгоды могут в полной
мере проявиться лишь после того, как будет реформирована и приобретет достаточную
устойчивость новая институциональная система. Исходя из этого, можно предвидеть
два альтернативных последствия от реализации мер по внедрению политики ИУВР в
Кыргызстане - либо эти меры послужат мощным стимулом для развития национального
водного сектора, либо ограничатся очередной бюрократической компанией по реорганизации
системы государственного управления, которые осуществлялись в Кыргызстане неоднократно
в последние десятилетия.
Также уместно утверждение,
что успешность мер реформирования будет, в первую очередь, зависеть:
а)
от принятия политического решения и обеспечения соответствующих обязательств на
высшем уровне руководства государством;
б) от
результатов проведения масштабной информационной акции и серии обучающих мероприятий,
направленных на информированность общественности и изменение поведенческих мотивов
у всех заинтересованных сторон водных отношений.
в)
от активной поддержки мер реформирования (или, по крайней мере, от отсутствия
явного или скрытого противодействия этим реформам) со стороны центральных и местных
органов государственного управления;
г) от активного
участия бенефициариев (водопользователей) в осуществлении мер реформирования;
д) от своевременного формирования адекватной организационной
структуры в контексте принципов ИУВР.
-
В конечном счете, необходимыми условиями для успешного внедрения политики ИУВР
в Кыргызстане являются:
а) политическая воля
высшего руководства страны;
б) прозрачная национальная
водная политика;
в) высокая мотивация субъектов
водопользования и общественности;
г) адекватное
организационное и ресурсное обеспечение мер реформирования.
8.
Как внедрить ИУВР в Кыргызстане?
-
В случае если будет созданы указанные выше условия для институционального реформирования
водного сектора КР, то дальнейший план приоритетных действий должен предусматривать:
1. Модернизацию и дальнейшее развитие законодательной
и нормативной базы водных отношений в контексте политики ИУВР;
2.
Разработку национальной Водной Стратегии;
3.
Реформирование структуры управления водными ресурсами и водохозяйственными системами;
4. Организацию системы регулирования использования
и охраны водных ресурсов на основе гидрографического принципа;
5.
Расширение участия неправительственных организаций, водопользователей и представителей
общественности в процессах управления водными ресурсами;
6.
Расширение участия независимых водопользователей в содержании и управлении водохозяйственными
системами и сооружениями;
7. Организацию регулирования
использования водных ресурсов на основе разрешительной и договорной системы водопользования;
8. Организацию устойчивой системы предотвращения
загрязнения и истощения водных объектов и водных ресурсов;
9.
Осуществление комплексной модернизации инфраструктуры и технологий мониторинга
состояния и использования водных ресурсов;
10.
Разработку и обеспечение устойчивого функционирования единой информационной системы
водного сектора, доступной для всех заинтересованных пользователей;
11.
Разработку и реализацию комплекса мероприятий по обеспечению устойчивости природных
водных экосистем;
12. Модернизацию и развитие
экономических механизмов водопользования, обеспечивающих стимулирование рационального
использования водных ресурсов и адекватное участие водопользователей в содержании
водохозяйственных объектов и в мероприятиях по охране вод;
13.
Разработку и реализацию комплекса мероприятий по обеспечению комплексного (многоцелевого)
использования водных объектов и водохозяйственных систем;
14.
Разработку и реализацию комплекса мероприятий по предотвращению и ликвидации последствий
чрезвычайных ситуаций, связанных с вредным воздействием вод;
15.
Разработку и реализацию комплекса мероприятий по обеспечению рационального и экономного
использования водных ресурсов;
16. Организацию
массового и специализированного обучения в контексте политики ИУВР;
17.
Обеспечение прозрачности национальной водной политики и расширения доступа общественности
к актуальной информации по водной тематике;
18.
Развитие правовой базы, организационных и экономических механизмов межгосударственных
водных отношений в контексте политики ИУВР.
